能源資源是能源發展的基礎。新中國成立以來,不斷加大能源資源勘查力度,組織開展了多次資源評價;不斷努力使中國的能源資源發展狀況適應我國的社會主義現代化建設目標。改革開放近40年以來,中國的經濟高速發展是建立在對能源資源的充分佔有基礎之上的。作為世界上最大的發展中國家,中國是一個能源生產和消費大國。根據2017年版《BP世界能源統計年鑒》數據,2016年,中國占全球能源消費量的23%,占全球能源消費增長的27%,已連續第十六年成為全球範圍內增速最快的能源市場。就各能源種類而言,煤炭在中國能源結構中的占比由2015年的64%降至2016年的62%,中國煤炭產量下降7.9% ,創下自1981年開始追蹤該數據以來最大年度降幅;天然氣產量增長4.8%,消費量增長7.7%;石油產量下降了7.2%,為歷史最大降幅,消費量則增長了2.7%;可再生能源消費全年增長33.4%,2016年,中國可再生能源消費占全球總量的20.5%,已超越美國,成為全球最大的可再生能源消費國。在清潔能源中,太陽能消費增長71.5%;風能增長29.4%;核能增長24.5%,水電增長4.0%。中國石油對外依存度上升至68%,為歷史最高值。總體而言,中國的能源生產與能源消費之間的鴻溝雖然越來越小,但是新時期以來,中國經濟增長率持續保持在7~8%之間,及中國新農村建設與電氣化水準的不斷提升等因素相互作用,這一鴻溝近期內還無法大幅縮小。1993年起,中國由能源淨出口國變成淨進口國,能源總消費已大於總供給,能源需求的對外依存度迅速增大。煤炭、電力、石油和天然氣等能源在中國都存在缺口,其中,石油需求量的大增以及由其引起的結構性矛盾日益成為中國能源安全所面臨的最大難題。

中國的能源消費結構中,清潔能源及能源資源所在比重仍然較低,尤其是以煤炭為主要能源資源,這種狀況導致發展經濟與環境污染的矛盾越來越突出。這對矛盾必須在到2020年全面建成小康社會及實現中華民族偉大復興的中國夢的過程中加以解決。習近平提出「環境就是民生」、「生態環境保護是功在當代、利在千秋的事業」、「綠水青山就是金山銀山」等綠色發展新理念,為我們解決能源消費與環保問題之間的矛盾提供了新思路。中國能源的需求狀況使我們不得不關注世界能源生產、消費等市場格局,以尋求重要的能源戰略突破口,保障中國的能源供應來源地多元化,進而保障中國的能源安全、經濟發展安全和國家安全。能源安全問題日益成為中國戰略安全的隱患和制約經濟社會可持續發展的瓶頸。在國際能源市場尋找質優價廉、運輸通道相對安全、便捷的安全能源資源生產地,是當下中國擺脫能源困局的主要用力方向。2014年11月19日,國務院辦公廳公佈《能源發展戰略行動計畫2014—2020》提出:加快清潔能源供應,控制重點地區、重點領域煤炭消費總量,推進減量替代,壓減煤炭消費;提高天然氣消費比重,大力發展可再生能源等具體舉措。在能源發展戰略的途徑上,則立足國內,拓展能源國際合作。一是統籌利用國內國際兩種資源、兩個市場,堅持投資與貿易並舉、陸海通道並舉,加快制定利用海外能源資源中長期規劃,著力拓展進口通道,著力建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、孟中印緬經濟走廊和中巴經濟走廊,積極支持能源技術、裝備和工程隊伍「走出去」;二是加強俄羅斯中亞、中東、非洲、美洲和亞太五大重點能源合作區域建設,深化國際能源雙邊多邊合作,建立區域性能源交易市場。積極參與全球能源治理。加強統籌協調,支持企業「走出去」。如上戰略部署,印尼正處於「21世紀海上絲綢之路」和亞太重點能源合作區域的交接處,因此,開拓印尼能源市場,加強與印尼的能源合作,是2014~2020年國家能源發展戰略的重要佈局。

中印尼能源合作也是「21世紀海上絲綢之路」建設的重要內容。「一帶一路」倡議是新時期中國統籌國際與國內兩個大局,構建對外開放新格局,實現人類命運共同體的重大設想。在「共商、共建、共用」原則之下,「一帶一路」建設內容豐富,包括政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通五大領域;重點突出,如基礎設施建設、貿易拓展等。它們共同織就了五彩繽紛的「絲綢之路經濟帶」,其中,能源合作是絲綢之路經濟帶中的亮點和熱點。2015年3月28日電國家發展改革委、外交部、商務部28日聯合發佈的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》(下文簡稱「願景與行動」)檔,突出了能源合作對「一帶一路」建設的重要性。在惜墨如金的檔中,卻分別在基礎設施建設和拓展投資領域兩個部分用157個字集中闡述了能源合作,「加強能源基礎設施互聯互通,合作共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全,推進跨境電力與輸電通道建設,積極開展區域電網升級改造合作。」「加大煤炭、油氣、金屬礦產等傳統能源資源勘探開發合作,積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、可再生能源合作,推進能源資源就地就近加工轉化合作,形成能源資源合作上下游一體化產業鏈。加強能源資源深加工技術、裝備與工程服務合作。」在推進「一帶一路」倡議的具體實踐中,能源合作則是為數不多地貫穿於政治、設施、貿易、資金和民心五大建設領域的專案之一,可見能源合在「一帶一路」建設中的重要性。

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為具體落實「願景與行動」中的能源合作,在「一帶一路」國際合作高峰論壇召開前夕,國家發展和改革委員會、國家能源局又推出《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作願景與行動》(下文簡稱「能源合作願景與行動」)檔,從一般意義上回答了「一帶一路」建設中為什麼要加強能源合作、如何加強能源合作,以及能源合作的目標是什麼等問題。檔提出,能源合作與推進「一帶一路」建設具有重大意義,「能源是人類社會發展的重要物質基礎,攸關各國國計民生,加強‘一帶一路’能源合作有利於帶動更大範圍、更高水準、更深層次的區域合作,促進世界經濟繁榮,這是中國與各國的共同願望;為推進‘一帶一路’建設,讓古絲綢之路在能源合作領域煥發新的活力,促進各國能源務實合作邁上新的臺階。」加強「一帶一路」能源合作的目的在於:共同打造開放包容、普惠共用的能源利益共同體、責任共同體和命運共同體,提升區域能源安全保障水準,提高區域能源資源優化配置能力,實現區域能源市場深度融合,促進區域能源綠色低碳發展,以滿足各國能源消費增長需求,推動各國經濟社會快速發展。能源合作的重點有七大領域:加強政策溝通、加強貿易暢通、加強能源投資合作、加強能源產能合作、加強能源基礎設施互聯互通、推動人人享有可持續能源和完善全球能源治理結構。在國家能源局有關負責人就「能源合作願景與行動」答記者問中,除了強調「一帶一路」能源合作的必要性、重要性之外,還闡述了共建「一帶一路」能源合作俱樂部的設想,為更多國際和地區參與「一帶一路」能源合作提供平臺,增進理解,凝聚共識。能源合作俱樂部的工作包括組織開展多雙邊政策交流、開展多雙邊能源合作規劃制定、開展聯合研究、服務各國能源企業和組織開展能源智庫交流等。可以說,「能源合作願景與行動」及國家能源局負責人的談話,是「願景與行動」在能源合作領域的具體實施規劃。這表明,能源合作是牽動「一帶一路」建設的重要抓手,具有不可或缺的突出地位。2017年5月15日在北京舉行的「一帶一路」國際合作高峰論壇,規劃了「一帶一路」國際合作的藍圖,其中多有核能、水電等能源合作專案。如:中國政府與泰國政府簽署政府間和平利用核能協定;中國國家能源局與瑞士環境、交通、能源和電信部瑞士聯邦能源辦公室簽署能源合作路線圖,與巴基斯坦水電部簽署關於巴沙專案及巴基斯坦北部水電規劃研究路線圖的諒解備忘錄和關於中巴經濟走廊能源專案清單調整的協議;全球能源互聯網發展合作組織與聯合國經濟和社會事務部、聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會、阿拉伯國家聯盟、非洲聯盟、海灣合作委員會互聯電網管理局簽署能源領域合作備忘錄;中國進出口銀行與白俄羅斯、柬埔寨、埃塞俄比亞、老撾、肯雅、蒙古國、巴基斯坦財政部門簽署的輸變電、風電、水壩等專案貸款協議,與埃及、孟加拉、烏茲別克斯坦、沙特有關企業簽署電網升級改造、燃煤電站、煤礦改造等專案貸款協議等。這些專案的取得,表明「一帶一路」沿線國家最高層對能源合作非常重視,在能源合作的種類、途徑和目標上已經達成廣泛共識。雖然2017年6月20日國家發展和改革委員會、國家海洋局在特別發佈的《「一帶一路」建設海上合作設想》(下文簡稱「設想」)中,沒有直接觸及「21世紀海上絲綢之路」能源合作問題。但其「人海和諧、共同發展、共同增進海洋福祉」的合作目標,以及「共走綠色發展之路,共創依海繁榮之路,共築安全保障之路,共建智慧創新之路,共謀合作治理之路」的海洋合作重點領域中,無不體現了保障能源合作的要求和目的。

印尼是在中國在「一帶一路」沿線上的重要周邊國家,也是「21世紀海上絲綢之路」國際合作南線上的支點國家。與印尼的能源合作是中國「21世紀海上絲綢之路」與印尼「全球海洋支點」重要的戰略對接口,是中印尼雙方都在努力突破的方向。印尼非常重視「一帶一路」建設,積極爭取在「一帶一路」建設中獲得更多的實惠。還在「一帶一路」國際合作高峰論壇召開之前,印尼駐華大使蘇更·拉哈爾佐在接受中國記者專訪時,對中印尼合作的廣闊前景充滿信心,指出「中印尼兩國合作的範圍很廣,除了基礎設施建設,還包括能源、製造業等領域」,可見,印尼方對中印尼兩國能源合作非常重視。隨後,佐科總統出席高峰論壇並與習近平主席會見時,雖然沒有直接談到能源合作,但兩國領導人從構建合作大框架的高度為能源合作規劃了廣闊的空間。習近平主席表示,中方願本著平等互利原則,推動兩國在「一帶一路」建設框架內全方位合作。要做深做實務實合作,推進基礎設施建設專案,推動兩國貿易平衡增長。要推進投資、金融、礦業、農業、核能以及反恐、禁毒、網路安全、打擊跨國犯罪等領域合作,積極開展海上對話和合作。要推動旅遊、教育、文化交流,加強多邊組織中溝通和協調。對於這種全方位合作,佐科回應,「電力」(是中印尼能源合作的主要內容——作者注)合作應是其中必有之義。會見後,兩國簽署的落實全面戰略夥伴關係行動計畫,經濟技術合作、基礎設施建設等領域合作檔,囊括了能源合作的經濟技術、基礎設施建設和貿易三重內涵。

綜上可知,中印尼能源合作是「21世紀海上絲綢之路」南線建設的主要組成部分,也是中國「21世紀海上絲綢之路」倡議與印尼「全球海洋支點」戰略契合度最高的領域之一。因此,研究中印尼能源合作,彌補中印尼關係發展中的重要空白,是具有開拓性和刺激性的工作。說本書具有「開拓性」,只是相對而言。關於中印尼能源合作的文章已有近百篇,學科領域涉及地質地理、工業技術、國際貿易、兩國關係等各個層面,這為我們全面認識中印尼能源合作提供了多維度視角;但同時,此研究現狀過於碎片化,還無法拼湊成一副完整的畫面。但遺憾的是,本書所展現的也不是一副完整的中印尼能源合作畫面,因為受學科方向限制,作者還無法從地質構造、能源(煤、油、氣等)勘探技術、油氣分離、發電廠的建設標準、新能源的開發利用等方面去剖析能源合作的過程;去除這些能夠反映中印尼能源合作真實情況的過程,剩下的就是一個描述能源合作的粗淺外殼啦。但這也不否認社科研究的價值所在。中印尼能源合作屬於社科類研究,通過梳理中印尼能源合作事實,挖掘隱藏在其表像之下的政治、經濟和文化意義,就是作者研究的目的所在。

說本研究具有「刺激性」,完全是作者個人的理論偏好。作者想借此機會修正11年前關於國際合作理論的某些論斷。在《國際合作理論:批判與建構》中,作者花了較大氣力對西方國際合作理論進行了梳理,認為,對應於西方主流國際關係理論現實主義、新自由制度主義和建構主義/英國國際社會學派,西方的國際合理理論也存在權力合作論、制度合作論、文化合作論/社會合作論;並嘗試確立了國家能力、國家意願和國際社會三個層次的變數與國際合作之間的關係。作者現在仍然堅持這個分析框架,但認為缺少兩個考量:一是在不同的國際無政府文化背景下,權力、制度(機制)、文化和社會都是促成國際合作的主導性要素。現在重新考慮這個問題,覺得當時僅僅窺探了開端,沒有細究過程與結果;而研究國際合作,過程與結果的價值往往要高於開端。為什麼這麼說呢?因為各種因素促成的國際合作開端也許能繼續,但也許只是曇花一現。對於這樣不確定現象的研究,無非是探究為什麼能夠持續或者為什麼不能持續,這種研究有一定的意義,但卻偏離了國際合作研究的主流方向。經過對國際合作事例尤其是對中印尼能源合作的研究,作者發現,參與國家的國內因素對國際合作的影響可能是決定性的,而國際權力結構、國際制度、國際無政府文化及國際社會等超國家因素的影響是有限的。這一認識更符合國家仍然是國際社會的主導行為體的現實——在全球化浪潮仍然無法刺破國家主權護持的國家神聖地位的當下,英國脫歐、逆全球化以及某些國家的分離主義傾向時不時地在提醒我們,該清醒啦。在國際體系(國際格局)變化還無法觸及到主權這一敏感領域的情況下,國家還必須依靠自己爭取、維護自己的利益。同樣,國際合作也不是天成的,必須由國家去爭取和維護;「國際合作是大勢所趨」僅表明存在國際合作的可能性,要將之變成可行性和現實性,則需要參與國付出代價。這種代價更多的是合作參與方間的磨合?在合作中,切忌「推己及人」的慣性思維。

二是國際合作應該有不同的類型。初步思考的結果是,按照國際合作有無實質性內容來劃分,可分為兩類:第一類是過程式國際合作,即參與方只希望通過這種緊密聯繫向外界傳遞相關方友好的信號,至於合作的成果及分配,則不是參與方的主要考慮。過程式國際合作可能是相關方維持關係現狀的手段,也可能是改善關係的前奏。由於這種合作類型的政治象徵意義大於實質內容,因此不具有真正的學術研究價值。第二類是收益分成式國際合作,即合作的目的是為了取得收益並按照約定在參與方間分配這種收益。由於涉及利益的切割,因此從合作的產生到最終收益的分配、爭端的解決及後續行為都有明確的條文規定,也包括保障合作順利開展的監督、工作協調、仲裁等機構。此類合作即尊重國家主權不可超越的事實,是各國主權範圍內作出的決定;同時也是國際社會有序運作的表現。明白這一點,就不會對真實存在的國際合作抱持不切實際的、理想主義的幻想;任何國際合作的曲折和中斷都屬正常。目前,國際社會的大部分合作都是此類合作。

在重新思考國際合作理論的基礎上,有一個事實逐步清晰:技術、自然資源稟賦、人力資本和財力等,並不如一般想像的那麼重要。這裏真正要強調的是,對國際合作具有決定性影響的是各國的法律法規、社情民意及他者對此的理解和接受程度等。這裏再次強調,對他國法律法規、社情民意的「推己及人」式的瞭解是合作中的大忌。每個國家都有自己的國情,政府和民眾對發展的理解、對物質利益與精神追求的優先排序與他國並不總是一致的,某些後現代意識諸如對環保的重視程度已經在某些發展中國家落地生根,不同國家的政制也存在差異——總之,國家與國家是不同的,我們不能以自己的經歷去界定他國或為他國賦予價值。每個國家都是根據自己的國情民意決定對外政策,若不如此,則該國的行為就不是理性正常的行為。這就是國際社會的真實情況,是再正常不過的事實。這一認識,決定了本書寫作的佈局。首先,本書會以中國的視角,介紹印尼的能源狀況,包括能源種類、分佈、開採及消費現狀。這個工作比較瑣碎,沒有多少學術涵養,無非就是將一些即成的數據資料整合到一起,是技術活。其次,我將著重梳理、論述印尼國內的能源法律法規,以及那些影響中印尼能源合作的社情民意。而這恰恰是很多研究者所忽視的——中國自然希望兩國的能源合作順利進行且達到收益目標,但實際情況是,能源合作曲折緩慢,即使兩國中央政府努力推進也是如此。問題出在哪里?就是對印尼這個國家,對它的法律法規、社情民意,我們還不了解。在有關印尼的知識欠缺的情況下,我們更願意做的就是「推己及人」,以「應該是這樣」、「國際慣例是這樣」等先入為主地佔據了我們的知識空間,也就是說,我們對印尼的知識是建立在將印尼自我化的基礎之上的。「自我中心主義」的慣性思維與印尼實際情況格格不入,導致了中印尼能源合作的緩慢曲折;而「自我中心主義」拒絕甚至錯誤對待印尼實際情況,更增加了兩國合作的難度。中印尼能源合作不是象徵意義的工作式合作,而是具有實際利益的收益分成式合作。作為合作的積極方,中國要想開拓、加強與印尼的能源合作,就必須加強對印尼的研究,積累印尼政治經濟、人文社會、對外關係等各方面的知識,並用於指導我國對印尼的外事工作。在第二部分的基礎上,本研究將進一步梳理中印尼能源合作存在的風險,如技術風險,在能源領域,包括能源基礎設施建設領域,印尼採用的是國際標準或歐美標準,而中國有些還是自己的國標。中國標準雖然在中國國內合法合規,但在它還沒有成為國際標準之前,合作中,我們還得遵從印尼的標準。如印尼電站鍋爐安裝執行的是美國ASME標準,其中焊口檢驗與國內標準不同,技術難度、成本和檢驗耗用時間等也與國內大不相同。再如法律風險,典型事例就是印尼的征地制度。印尼的土地一般為私有,加上印尼1998年後的民主化進程及中央與地方分權制度的執行,征地不僅涉及到印尼土地所有者、部族,還牽扯到各級地方政府,甚至跨國企業。征地涉及面廣,談判難度大,耗時長。這是國內企業所無法想像的。環保標準及勞工制度等也屬於法律風險。最後,還有對印尼社會不了解而導致的風險,如印尼是一個以伊斯蘭教為主的多宗教信仰國家,宗教生活是印尼人的日常,這也導致印尼人生活、工作節奏相對較慢。在印尼中國企業必須適應這一事實,也要尊重印尼勞動人員的宗教習慣並為他們提供便利。本書的最後,將分析如何規避中印尼能源合作中的風險,更好地推進兩國能源合作深入下去,這種合作效益能夠外溢到其他領域,成為中國「21世紀海上絲綢之路」倡議與印尼「全球海洋支點」戰略對接的成功亮點。

中印尼能源合作是兩國關係發展的縮影。中印尼關係源遠流長,自漢代開始,就有了經濟和政治的接觸,歷經吳、晉、南北朝、唐、宋各代,一直保持著友好的關係,而且越到後來,這種關係發展得越好。儘管因為元蒙侵略爪哇而造成了短期間局部的隔閡,但邦交關係並沒有完全中斷,通商關係一直保持頻繁。明朝鄭和第一次下西洋,即於西元1406年6月30日(永樂四年)在爪哇三寶壟登陸,與當地開展貿易活動。新中國建立以來,中印尼關係在曲折中有所發展。1990年8月8日恢復外交關係。2000年,兩國建立長期穩定睦鄰互信的全面夥伴關係。新世紀以來,中印尼關係逐步恢復正常。2005年4月,中國國家主席胡錦濤訪問印尼,與印尼總統蘇西洛共同簽署建立戰略夥伴關係的聯合宣言;同年7月印尼總統蘇西洛正式訪華。兩國元首實現互訪,表明雙邊關係步入快速、穩定、健康發展新時期。2010年,兩國簽署戰略夥伴關係行動計畫,為兩國關係開啟了新的篇章。2011年4月,溫家寶總理對印尼進行正式訪問,雙方發表進一步加強戰略夥伴關係的聯合公報,同意建立領導人定期會晤機制。2012年,中國發展進入新時期,中國的內政外交也進入了「主動進去積極有為」的新發展階段,中印尼關係的「新時代」來臨了。2012年3月,蘇西洛總統對中國進行國事訪問,雙方發表聯合聲明。2013年,中印尼關係提升為全面戰略夥伴關係,兩國共同發表了《中印尼全面戰略夥伴關係未來規劃》。2015年在中印尼建交65周年之際,兩國簽署了《中華人民共和國和印尼共和國關於加強兩國全面戰略夥伴關係的聯合聲明》,宣佈習近平主席提出的建設「21世紀海上絲綢之路」重大倡議與佐科總統宣導的「全球海洋支點」戰略構想高度契合,雙方將攜手打造「海洋發展夥伴」。目前,兩國高層訪問和接觸頻繁,副總理級對話機制、經貿聯委會、防務磋商、海上技術合作委員會等磋商合作機制運行順暢,經貿合作成果豐碩,政治互信增強,民心相通獲得重大進展。

中印尼關係發展的客觀條件非常優越,如中國-東盟自貿區及各層級的雙邊政治對話機制平臺;印尼是中國的重要周邊國家和最大的發展中國家,歷史聯繫緊密,發展遭遇相似;新中國在國際舞臺上第一次與亞非拉國家和地區站在一起,並公開提出處理國際關係五項基本原則的地點是在印尼萬隆,在國際政治立場上,中印尼兩國有一種同屬感;中印尼在納土納群島附近水域專屬經濟區上存在爭議,為兩國探索「擱置爭議,共同開發」途徑提供了契機;印尼處於中國西出印度洋、南下大洋洲的海上交通要道上,是「21世紀海上絲綢之路」上的支點國家,地緣經濟和地緣戰略重合度較高;印尼華人眾多,居住歷史久遠,「19世紀末以來大批中國移民來到印尼群島後,中國文化在印尼也有一定的影響」,中印尼文化認同度高,等等。這些條件應該催生出令人羡慕的中印尼雙邊關係,但實際上,目前兩國關係仍處於搭建框架的開始階段。全面戰略夥伴關係應該是什麼樣子?還處於探索階段;中國「21世紀海上絲綢之路」倡議與印尼「全球海洋支點」戰略對接仍處於細化階段,尚有很多領域需要開闢。中印尼發展友好關係的大方向定了,但在具體層面尚需推動。有了這樣的判斷,我們對中印尼能源合作的起起伏伏就不難理解啦。還有另一個問題需要說明,按照資本性質劃分,目前與印尼能源合作的中國企業有兩類:一是資本雄厚的國企;二是運轉靈活的私企。據觀察分析,兩者與印尼能源合作的進度是有差別的。

(本文是《21世紀海上絲綢之路與中國-印尼能源能合作》的「序言」部分;《21世紀海上絲綢之路與中國-印尼能源能合作》已由華中師範大學出版社2018年12月出版。作者宋秀琚,男,1971年4月出生於湖北秭歸縣。現為華中師範大學政治與國際關係學院副教授,法學博士,國際關係專業碩士生導師;華中師範大學中-印尼人文交流研究中心常務副主任;湖北省國際關係學會秘書長。1993年進入華中師範大學歷史文化學院學習;1997年師從黃正柏教授繼續碩士研究生學業,方向為現代國際關係史;2003年考入華中師範大學政治學研究院攻讀博士研究生學位,師從程又中教授,主攻方向為國際合作理論;2009—2013年,主要從事「南太島國及南太區域主義」研究;2012—2013年,美國杜克大學政治系訪問學者;2013至今,專注於印尼及中-印尼關係、「21世紀海上絲綢之路」南線研究。承擔和參與各類課題多項,出版專著4部,發表學術論文30餘篇。)