【源傳媒訊】在改革開放40年間,從單一銀行業到日益複雜的混業金融,中國內地金融監管也經歷了一個從無到有、從單一到逐漸完善的轉變。而從「一行三會」到「一委一行兩會」,監管頂層設計的分分合合體現出中國金融監管道路的任重道遠。受訪專家認為,現有的監管體制改革並沒有放棄機構監管,幾種監管模式的簡單融合,會使得不同機構之間的監管標準依然存在差異。這就要求加快步伐建立起更加完善的統一監管標準,以防止監管套利,維護公平競爭。

  1948年12月1日,中國人民銀行的成立,開辟中國金融事業的新紀元。1950年11月,經政務院批准的《中央人民政府中國人民銀行試行組織條例》明確規定,在總行設立檢查處,專司國家對金融業的監督管理職能。至此,從計劃經濟時期到改革開放初期,人行一直扮演統一監管的角色。而在這個時期,嚴格意義上的統一監管並沒有形成。

  交通銀行首席經濟學家連平接受記者采訪時表示,當時金融業剛剛起步,主要以銀行為主。而非銀行的金融業務也有,但是很少。在這種情況下,成立非銀行的監管部門並不太適合。此外,那時也沒有保監會、銀監會等監管機構,所以形成了以人行為主的監管體系。他指出,等到90年代初,上海證券交易所成立,不久後,證監會成立。財經金融評論家餘豐慧受訪時則表示,當時不存在監管部門,人民銀行主要起的是財政的出納作用。

  金融業「百家爭鳴」

  改革開放後,銀行業也逐漸形成了分工明確的繁榮局面。1979年2月,中國農業銀行恢復成立。1979年3月,中國銀行從外匯當局獨立出來,作為外匯專業銀行,承辦國際結算和外貿信貸業務。1979年8月,中國建設銀行從財政部脫離出來。1985年,其信貸計劃納入監管當局綜合信貸計劃。1984年中國工商銀行成立,接管了人民銀行傳統的信用業務,使人民銀行金融管理職能獨立化。至此,中國四大銀行成立。

  在四大專業銀行恢復與分設的同時,新型商業銀行也開始設立和發展。如中信實業銀行、中國光大銀行、招商銀行、上海浦東發展銀行、廣東發展銀行、深圳發展銀行、福建興業銀行和中國民生銀行、華夏銀行等,以及城市合作銀行。這基本完成了從人行統一監管向銀行業「百家爭鳴」。

  為何會出現銀行業「百家爭鳴」的局面?連平指出,銀行業「百家爭鳴」的狀況是實際需要和業務的發展,比如農村的發展、國家政策性的需求。另外,有許多屬於政府主導項目帶有很強的政策性,所以這種情況下就需要有政策性銀行。此外,中國主張改革開放,支持對外貿易,那就需要和國際上一樣,發展進出口銀行。而要發展各方面相對城市落戶的農村,就需要政策來加以支援農村的發展,因而成立了農業發展銀行。他認為,最重要的還是跟國家中長期的發展有關的基礎設施建設。所以,國家開發銀行在比較早的時候成立了。而國家開發銀行隨著中國經濟的發展,逐步從國內走向國際,目前在國際上已經有好幾十個機構。

  餘豐慧指出,第一家股份制銀行是交通銀行。後面1994年,中國成立了三家政策性銀行——中國國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行,但這並不意味著銀行業形成了「百家爭鳴」的局面。「政策性銀行業務範圍劃分很清,彼此之間沒有競爭。另外,那個時候也只有人行管結算、貨幣發行,沒有其他監管部門。1998年以後,股份制銀行成立。然後,四大銀行轉為商業銀行。之後,外資銀行進入中國。至此,中國形成了外資銀行、政策性銀行、商業銀行等百花齊放的格局。」

  分業監管要求促成「一行三會」格局

  銀行業的「百家爭鳴」局面逐漸形成過程中,其他金融機構也不斷增多。證券市場的發展、信託機構等存在,銀行和保險業競爭。人行的統一監管體制早已滿足不了金融市場的發展需要。1992年10月,國務院證券委員會和中國證券監督管理委員會(簡稱「中國證監會」)宣告成立,標誌著中國證券市場統一監管體制開始形成,同時也標誌著對證券市場的監督職能從人行剝離。1998年11月18日,中國保險監督管理委員會(簡稱「中國保監會」)成立。1997年年底,第一次中國金融工作會議召開,標誌著中國上一輪金融監管改革開始,改革的結果是形成了「一行三會」的分業監管格局。而五年後,銀監會的成立標誌著中國「一行三會」(中國人民銀行、證監會、保監會、銀監會)分業監管的金融格局的正式確立。

  為什麼會形成「一行三會」的監管格局?這又意味著什麼?連平認為,「一行三會」成立的意義是根據實際的需要,證券業務和保險業務得到了快速發展,而銀行規模也越來越大,業務也越來越複雜,逐步形成了「一行三會」的監管格局。「從一行三會的框架來看,是十分有必要的。當時金融發展的重要一個特點是證券、保險和信託從原來的行業中分離出來,得以快速的發展。在這種情況下,有專門的監管機構對它們進行監管是比較好的。而在原來的監管體制下,會抑制其發展。」連平說,「一行三會」的監管體制是一種分業監管,相較於原先的監管體制更加專業,更有利於控制行業風險。他認為,分業監管是在原先的業務發展基礎上演化而成,為金融業的快速發展提供了良好的監管環境。

  餘豐慧認為,「一行三會」成立背景是1998年的亞洲金融危機。此外,上世紀90年代初,中國金融亂象問題突出。在這種情況下,管理層決定,中國金融監管應該使用分業監管,而不是混業監管。「銀行就是銀行,搞存貸業務。證券業務就是證券業務,成立監督委員會進行監管。保險就是保險。」他指出,「一行三會」成立後,扭轉了當時的金融亂象,大大提高了金融監管的效率。

  中國的金融監管經歷了一個從無到有、從單一到逐漸完善的轉變。

  金融亂象催生新監管框架

  隨著「一行三會」成立,銀行業、保險業、證券業監管專業化、規範性不斷提高,政策擬定與發布的針對性、專業性明顯加強,中國金融駛入發展快車道。但是,繁榮的背後也隱藏了風險。金融市場日益普遍混業經營,不法分子利用監管漏洞進行套利。險資舉牌、銀行理財多層嵌套、互聯網金融平臺頻繁倒閉,眾多問題反映了「一行三會」體制下爆發的種種金融亂象。

  交通銀行首席經濟學家連平認為,「一行三會」的監管體制根據實際需要,但是在之後的監管過程中,分業監管存在的弊端逐漸顯露出來。他指出,金融亂象體現在眾多方面。一是新興領域存在監管盲區。一方面,監管機構欠缺主動監管結構複雜、責任重大新興業務的意願;另一方面,不同監管部門對跨市場創新業務的協調監管難度較大。二是多頭監管易引發監管套利,導致風險隱匿並放大。比如,受監管理念及不同行業發展特徵差異影響,不同行業的監管機構在資本約束、資訊披露等方面的標準寬嚴不一,某一監管機構為降低風險而收緊監管的行為常常事與願違,金融機構在監管壓力下可將業務通過多重管道轉移至其他監管要求較低的市場。

  財經金融評論家餘豐慧認為,金融亂象的出現,是因為「一行三會」之間存在相互推諉的現象。「本來誰管哪一塊業務是非常明確的,但是監管部門自己搞混淆了。有業務自己都抓,有責任都推。其實,混業經營和分業經營並不矛盾,比如花旗銀行,本身是做銀行業務的。但是,後面成立了金融控股集團。這既有混業經營,又有分業經營。」

  銀保監管跨行業整合符實際要求

  為了適應新時代的發展潮流,金融監管從頂層設計上又作出了相應的變革。2017年7月,第五次全國金融工作會議決定設立國務院金融穩定發展委員會(以下簡稱「金穩會」)。2018年3月,十三屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案,決定不再保留中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會,組建中國銀行保險監督管理委員會。該委員會整合原銀監會和原保監會的職能,並作為國務院直屬事業單位。上述舉措是中國內地金融監管體制的重大調整,金融監管格局從原來的「一行三會」轉變為「一委一行兩會」。

  如何看待新的金融監管體系?餘豐慧指出,保險業的許多業務靠銀行代理,因而保險業務與銀行業務交叉較多。兩者出現風險的話,責任難以劃分,比如保險產品是保險公司設立的,但是保險產品又是通過銀行賣出。有的銀行工作人員為了高提成,違規將客戶的存款變為保險。這就帶來了業務風險。總的來說,銀行和保險業務交叉較多,所以銀監會和保監會合併。他認為,現在的監管體系比之前的監管體系更加清晰,不過需要運行一段時間後,才能談效果。

  連平指出,根據新的監管框架,由原銀監會和保監會承擔的擬訂重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入人行。這一職責調整後,人行承擔了與金融穩定密切相關的部分微觀審慎監管職能,在已有宏觀審慎政策和系統性風險防範職能的基礎上,增加了對系統重要性金融機構的監管職能。此舉增強了人行的審慎監管職能,使得宏觀審慎政策與微觀審慎監管能更有效地結合。金穩會辦公室設在人行,也有利於金融監管機構之間統籌協調,提高化解和防範系統性風險相關工作的效率和效果。他認為,組建銀保監會有利於減少監管重疊,防止監管套利,提高監管效率,控制金融風險,推動銀行與保險監管的跨行業整合符合中國金融市場發展的實際要求。

  盡快建立審慎監管行為監管理念

  「一行三會」變成「一委一行兩會」,監管頂層設計的分分合合體現出中國金融監管道路的任重道遠。余豐慧指出,金融監管不要動搖分業經營的總體目標。各行各業就做自身行業的內容,這樣專業度夠高,風險才可控。他認為,金融監管促進了經濟的風險防控能力,以前沒人管的現在有人管,總的來說,改革開放後,金融監管有利的方面大於弊端。

  連平指出,金融監管體制改革依然任重道遠。銀監會和保監會的合併,抑或人行職能的變更,都涉及到機構的改革和人員的調整,後續需要實現機構之間的融合和協調以及人員的平穩導流。重要的是要重塑監管理念,盡快建立起審慎監管和行為監管的監管理念。

  他認為,未來監管標準需要統一。現有的監管體制改革並沒有放棄機構監管,幾種監管模式的簡單融合,會使得不同機構之間的監管標準依然存在差異。這就要求加快步伐建立起更加完善的統一監管標準,以防止監管套利,維護公平競爭。在現有監管體制中,人行負責銀保監會重要法律法規草案制定及部分微觀審慎監管職能,而銀保監會和證監會則負責具體的微觀行為監管。這就需要防止出現行為監管立法和執法的人為脫節,應該建立有效的機制來促進兩者之間的協調。(記者施美)